为深入推进依法行政,有效规范执法行为,打造公正、廉洁、高效的执法队伍,呼图壁县政府法制办和县纪委近期成立联合检查小组,对全县15个重点行政执法单位执法行为进行了集中监督检查。

近年来,本市加强规范基层执法行为工作成效明显,尤其是2009年发生“钓鱼执法”事件后,为杜绝此类事件的再次发生,市委、市政府在规范行政执法方面做出了积极努力。

自由裁量权是法律赋予执法者的权力。但在实践中,执法部门实施行政处罚随意性大,畸轻畸重甚至显失公正的情况屡有发生,甚至有人将自由裁量权称为橡皮筋。

记者今天从浙江省政府法制办获悉,截至2011年上半年,浙江省、市、县三级共3389个有行政处罚职能的执法单位,全面完成了行政处罚裁量基准制定工作。其中,1967个单位自行制定了相应的细化量化标准,1420个单位直接适用上级行政处罚裁量标准,两个单位制定了规范行政处罚裁量权的指导意见。

检查的重点内容是:对执法主体的检查主要查看各执法单位是否具备主体资格;执法人员是否申领和持有合法有效的执法证件。对执法依据的检查主要查看各执法单位是否在法律规定的执法行为、种类及幅度范围内执法;执法适用的法律是否准确;自由裁量是否超出规定。对执法程序的检查主要查看各执法单位是否出示执法证件;是否听取当事人的陈述及申辩;是否按规定收集证据;是否严格执行罚缴分离规定,出具省财政部门统一收据。对执法效果的检查主要查看各执法单位是否存在以罚代管、以罚创收以及为完成任务而变相执法、自由裁量加重等问题。

一、完善行政立法,提高依法行政的意识和能力

如何把握好行政裁量权中的尺度,避免处罚的畸轻畸重现象?7月3日,市法制办召开行政处罚裁量基准制度及行政规范性文件工作推进会。目前,本市有处罚权的执法部门中已有10余家探索建立了行政处罚裁量基准制度,并形成三种模式。

2009年底,浙江省政府办公厅下发了《关于开展规范行政处罚裁量权工作的通知》。经梳理,依据涉及有行政处罚规定的1375部法律、法规、规章,浙江省厘清行政处罚事项6499项,其中有裁量幅度的5395项。目前,浙江省各部门的行政处罚裁量权细化量化标准均已向社会公布。

检查方式分现场检查和电话回访两种方式进行。现场检查采取到各执法单位现场查看执法案卷和罚款收据及账目的方式;电话回访是通过与被处罚人电话联系,询问执法人员在执法期间是否存在滥用职权、粗暴执法、索受财物等问题,此次检查充分利用新闻媒体公布投诉电话和举报信箱,建立快速反应机制,做到有诉必理、查实必纠。将检查结果报县委、县政府,并在全县范围内进行通报。对查实的违规违纪问题,依据相关规定严肃处理责任人,并追究有关领导的责任。(呼图壁县法制办公室)

本市制定出台了《上海市行政执法人员行为规范》、《关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见》,明确了行政执法程序、推行“柔性执法”、注重公民财产权保护等内容,分别对执法单位和执法人员提出了具体要求。《意见》提出了“职权法定、程序正当、保护合法权利、教育指导为先、权责统一”五个执法理念,实现了执法人员的执法理念从“重权力轻权利”向“尊重合法权利”、从“重实体轻程序”向“实体程序并重”、从“重权轻责”向“权责统一”的转变。2012年《上海法治发展报告》显示,市民对行政执法实体和程序合法性的肯定评价分别为90.56%和95.32%,行政执法公信力得到了提升。

为何同案不同罚?

浙江省全面规范行政处罚自由裁量权,效果明显。信访、复议案件大幅下降,行政处罚自觉履行率大幅上升。

二、健全部门执法制度,严格规范执法程序

浙江全面公开逾5000项行政处罚裁量基准。同样是无证经营,为何同案不同罚?商贩马某因为无照经营曾被罚了2000元,而同样无证经营的林某只罚了1000元。马某找到执法部门理论,执法人员翻出相关规定,对他和林某的处罚都在相关规定允许范围内。

自觉履行率明显上升

一是规范和公开执法流程。市级行政执法单位编制了本系统行政执法操作指南,明确了执法主体、权限和程序。如,市工商局为加强办案程序和执法行为的规范,编制了《上海市工商行政管理机关办案守则》等规定。市水务局、市城管局等部门制定了相关的行政执法操作指南。二是实施分类分步执法。对于性质和危害后果不同的违法行为,各执法单位采取不同的执法方式。对可能危及公共安全、公共健康、生态环境的,加大执法力度。对情节较轻或者危害后果能及时消除的,除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外,先责令改正,并进行教育、告诫、引导;对拒不改正的,依法给予行政处罚。2011年,全市交通执法领域开始推行“首违预警”执法方式,对出租、公交、省际客运三大行业的首批15种轻微交通行政违法行为,予以责令改正,免于处罚,避免了“以罚代教、以罚代管”现象的发生。三是推行重大复杂案件审查制度。对于行政执法过程中发现的复杂案件,行政主管部门的法制机构要进行法律审查,并出具法律审查意见。对重大复杂行政执法案件的处理,由行政执法单位的负责人集体讨论决定。这对规范执法人员的行为,保障办案质量发挥了重要作用。四是推进执法结果公开制度。对与公共安全、公众健康、生态环境等密切相关的,对公共利益有重大影响或者需要公众广泛知晓,以及法律、法规、规章规定需要公开的执法结果,行政执法单位通过情况通报会、新闻发布会等形式,及时向社会公布。如,在城管、文化、食药监、水务、统计等部门推行行政执法相对人权益告知制度。

市法制办高级法律专务江子浩说,由于法律给予了行政部门相应的自由裁量权,具体到个案处罚中,不同的执法人员对处罚标准尺度把握不一。各项法律法规的处罚幅度也有很大的自由空间,比如无照经营,最高罚款额50万元,最低罚款额500元,相差悬殊。

浙江通过制定并公开行政处罚裁量基准,一道道防止同案不同罚、过罚不相称、畸轻畸重等处罚不公现象发生的堤坝已构建,从源头上减少了执法的随意性。同时,大大降低了权力寻租的机会,形成领导和执法人员行使职权的互相制约,有效避免说情风、人情案,防腐功效显著。

三、规范自由裁量权,促进公平公正执法

建立行政处罚裁量基准制度,就是给处罚裁量提供细化、量化的规则和标准。市法制办主任刘华说。今年5月13日,市政府印发《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》,要求市政府各部门都应当制定行政处罚裁量基准,还明确各部门制定或者修改的行政处罚裁量基准都应当及时向社会公开,并报市政府备案。

由于知道了具体处罚标准,行政相对人对自身违法行为应当承担的法律责任心中有预期,这大大减少了对抗性,行政处罚决定的自觉履行率明显上升。浙江省工商局较早实施行政处罚裁量基准制度,当事人要求听证的行政处罚案件从2006年的464件下降到2010年的169件,行政复议案件从206件下降到61件,行政诉讼案件从210件下降到120件。

一是建立了行政自由裁量权基准制度。制定出台《上海市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉意见》、《上海市人民政府贯彻国务院关于加强市县政府依法行政的决定的实施意见》等,明确提出建立行政自由裁量权基准制度。市级执法部门在各自职责权限范围内,对法律、法规、规章规定有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理,制定并公布本系统行使自由裁量权的规则和参考标准。二是着手制定自由裁量权行使规则。从2009年起,着手起草《上海市行政处罚自由裁量权行使规则》。该规则对自由裁量的原则、处罚等级以及减轻、从轻、从重处罚的具体情形等做出明确规定,要求行政处罚实施机关的市级主管部门制定本部门的行政处罚裁量标准。三是探索建立自由裁量标准。工商、食品药品监督、质量技术监督、文化等行政执法部门已在本系统内积极探索建立行政处罚自由裁量标准。如,市工商局制定了《关于规范行使行政处罚裁量权的指导意见》,市食品药品监督局出台了《行政处罚裁量适用规则》与《行政处罚裁量指南》,市质量技术监督局与江浙两省的质量技术监督局合作,出台了《“苏、浙、沪”质量技术监督行政处罚裁量规则》。

市政府秘书长蒋卓庆说,《指导意见》解决了三个最实质性的问题,一是明确全市面上都要制定处罚裁量基准,也就是在什么范围内建立制度;二是提出了建立处罚裁量基准制度的原则和具体要求,也就是怎样建立制度;三是建立了公开、备案、集体讨论、说明理由等四项制度,也就是通过对外和对内的程序性控制,解决怎样让制度落到实处的问题。这不仅给执法部门拥有的行政处罚裁量权定了规矩,更重要的是为社会公众的监督提供了实现途径。

据浙江省公安厅统计,2010年,浙江省涉警信访投诉比上年下降18.3%,群众满意度达93.3%。

四、创新管理机制,提高执法效能

三种模式体现过罚相当

规范行政处罚自由裁量权之后,浙江人明显感到,执法规范多了,不服处罚少了,操作过程透明了

一是相对集中处罚权,推行综合行政执法。2000年12月,发布《城市管理综合执法暂行规定》,在浦东、黄浦和徐汇试行城市管理综合执法。2005年,在浦东整合成立了浦东新区城管执法办公室和6个功能区城管大队。2009年,成立了上海市浦东新区城市管理行政执法局。有效解决了多头执法、职责交叉、重复处罚、扰民执法和执法机构膨胀等问题,提升执法效率。二是探索联动联勤模式,提升执法效能。针对跨部门或跨区县的群体性、长期违法性问题,试行多部门联动执法和跨区县协同执法。2010年,在闵行区成立了首个实体化运作的城市综合管理和应急联动中心。在不改变现有行政管理组织体制的前提下,社会协管力量整合统管、管理信息集中采集共享、行政执法协调联动,优化完善城市综合管理运行机制,形成了上下联动、问题联处、执法联动的社会管理联动局面,形成合力。

据江子浩介绍,目前,本市主要存在三种行政处罚裁量基准的制定模式,即划分裁量阶次模式、打分模式和百分比模式。

一线执法人员认为,行政处罚裁量基准详细地描述了很多违法行为的具体情形以及相对应的处罚裁量细化量化标准,这蛮方便,可以很快准确作出判断,但取证工作一定要做扎实。

五、完善内部管理,加强执法监察

目前,本市所有的环保行政处罚都按照规定的要求实施裁量。市环保局相关负责人说,根据环保违法行为的特点,该局设定了环保违法行为罚款幅度裁量表。在具体案件的裁定中,首先对裁量表每项要素确定百分值,再对各项百分值进行累加,最后,用累加的百分值乘以违法行为法定最高罚款额,确定具体的罚款金额。

全面推行裁量说理制度

各执法部门通过加强系统内部的监督制度建设,进一步落实行政执法责任制。如,市水务局建立行政执法案件抽查回访、信访案件电话回访等执法督查制度,近年来案件回访率从最初的30%提高到50%。通过聘请水务执法义务监督员,参与监督执法、法制宣传、案件回访等活动,为加强监督、提升作风建言献策;市城管局对基层分队开展督察活动,重点检查一线队员的行为规范、执法实效等内容,2011年共发现纠正违规2200人次,督促整改执法实效问题2.1万余起;市建设交通委监察室推行执法监察联系点制度,在城管执法、交通执法、水务执法、房管执法队伍中,各选择2个共8个基层执法单位作为联系点,与相关局监察室一起,定期进行联系沟通,进行实地调研,开展现场检查,听取执法情况介绍,总结交流工作经验,提出执法监察工作要求。市监察局以信访投诉为线索,加大对执法部门履职的监督。去年5月,群众反映“青草沙水库附近违法倾倒渣土”,经市监察局调查,该情况确实存在,严重威胁到本市饮用水安全。市委、市政府对此高度重视,组织有关部门对青草沙水源地等附近海域进行密集巡航检查。通过整治,有效地打击和扼制了向海洋倾倒工程渣土危害水库取水水质安全的违法行为,为确保上海市民用水安全发挥了重要作用。

市水务局对执法实际中常见的12项水务违法行为,采取划分阶次的方式,制定了行政处罚裁量基准。相关负责人以擅自填堵河道裁量基准为例介绍,该局将填堵河道面积作为最主要的影响因素,以填堵中心城区以外的区管河道为基准,按照被填堵河道面积的大小,对违法行为的情节轻重进行划分,并根据违法程度设定相应的处罚幅度,如填堵河道面积1000平方米以下的,处罚款1万2万元,填堵河道面积10002000平方米的处罚款2万3万元。同时,根据其他需要考量的因素,设定相应的处罚阶次调整标准。

在规范行政处罚裁量权的同时,浙江省还着力加强配套制度建设,包括行政执法部门说明裁量理由、行政处罚集体审议、行政处罚职能分离、行政处罚案卷评查、行政处罚裁量公开、行政处罚裁量案例指导、行政处罚回访等。

市食药监实施的是打分模式。在实际执法中,每个案件执法人员都需对七大类裁量因素按照考虑情节分别进行打分,最后根据每项分值的总和综合判断适用处罚的等级。以生产假药为例,执法人员在对每个项目进行扣分总和后,扣分在3-4分之间的可以从轻处罚;扣分在59分之间的一般处罚,扣分在10分以上的从重处罚。最后的打分结果是案件中各个裁量因素相互叠加,抵消、平衡的结果。市食药监相关负责人说。

目前,浙江省级各行政执法部门都建立了说明裁量理由制度,要求向当事人说明执法机关为何处罚,处罚裁量中考虑的各种情节、因素,让当事人明白错在何处、责任何在。

处罚畸轻畸重现象得到控制

浙江省环保厅、国土资源厅、气象局等部门不仅要求说明裁量处罚的情理,还要求在处罚决定书中讲清认定事实的事理,讲透适用法律的法理。质监局、物价局还要求将说理式执法贯穿于案件调查、案件审理、处罚告知和处罚决定书等执法全过程。

处罚畸轻畸重的现象得到了一定的控制。市水务局负责人说,在统一的适用规则规范下,行政处罚裁量权得到有效规范,相同性质案件量罚的尺度趋于统一。市食药监负责人表示,从原来19家执法单位各自建立不相同的裁量规则的初始状态,逐步形成了全市裁量尺度基本一致的裁量规范化阶段。

在配套制度建设中,各地各部门创新不断。如省物价局建立了实施市场价格监管建议函制度;省质监局实行了首查告知整改制度;杭州市建立了裁量权执行标准评估修订制度等。

市环保局亦有同感。以前,对相同或者类似的环境违法行为,各区各县的处罚存在较大的差距,甚至一个单位,前后的处罚差距也很大。实施裁量基准制度后,有了很大改观,有效避免了人情执法和选择性执法。

据悉,杭州、绍兴、衢州、金华、丽水、舟山等市政府法制机构均联手监察部门,对规范裁量权,进行专项督查。宁波、温州等地已将规范裁量权纳入法治政府建设重点考核内容。

行政处罚裁量基准制度的实施,使执法行为也在不断规范。在对裁量基准适用的过程中,执法人员的理念也在潜移默化中不断得以修正。目前,以人为本、保护相对人合法权益的观念逐渐占据了主导地位。刘华说,这对于保障法律法规的实施,推进合理行政、公正执法具有重要意义。

裁量基准将动态调整

面对规范行政处罚裁量权工作取得了阶段性成效,浙江省现已提出,各地各部门要对行政处罚裁量基准实施情况进行评估,并根据法律、法规、规章的制定、修改和废止情况以及社会发展,及时调整和完善行政处罚裁量基准,增强可操作性,做到合法合理、科学可行。

浙江省政府法制办主任孙志丹表示:省法制办和省级行政主管部门将及时跟踪,加强指导,对裁量标准有疑义的,及时督促修改。

针对还有少数执法部门对向社会全面公开裁量标准有些担心,执法人员面对量大面广的裁量基准和规范化要求一时难以适应等问题,浙江省强调要进一步抓好基层一线执法人员的培训,增强执法人员运用行政处罚裁量标准的实际操作能力。同时,要求积极开展说理式执法,将规范行政处罚裁量权落实到执法过程的各个环节。

通过执法监督、案卷评查、评议考核等方式,不定期地对各执法部门和执法人员落实裁量基准制度情况进行监督检查;依托行政执法监督机制,定期分析研究规范行政处罚裁量权工作中出现的新情况新问题;建立严格的责任追究制度,加大对滥用行政处罚裁量权行为的处理力度。孙志丹认为要保证制度落实,这些工作必不可少。

下一步,浙江省已提出,要对行政处罚裁量基准实施情况进行评估。并积极创造条件,将规范行政处罚裁量权的工作理念和方法,进一步拓展到行政许可、行政强制、行政征收等其他行政执法领域。

本报记者李立

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